學者稱「副署權應制衡總統」卓榮泰批毫無

新頭殼 張柏源

行政院不副署8案成為政壇攻防焦點，近日有學者稱副署權應用於制衡總統，行政院長卓榮泰回應，若對憲法瞭解夠深就會知道，現在行政院長是由總統直接任命，若總統堅持法案要副署、行政院長卻不要，總統可以馬上換個閣揆來副署就好；不副署的法案期限都已過，不可能再度副署。

補充該「下班瀚你聊」節目的完整發言：（經人工智慧整理）

一、動用《憲法》第三十七條不副署的原因

卓榮泰：

好，首先在我們《憲法》的章節裡，依序排列了行政、立法、司法、考試、監察五院，這些就是所謂的憲政機關。憲政機關應該要有憲政上的權力分立原則，不容許互相侵犯其他憲政機關的權責。

所以非常清楚的是：行政院編列與制定預算，立法院審意預算，這兩個權責界線分明。如果立法院在審查預算時，依照《預算法》與《憲法》第七十條，是不能增加預算的；依照《預算法》第九十一條，也不能用法律案來增加行政院的重大歲出支出。除非先徵詢行政院同意、找出財源，必要時還要進行修法——這三個程序分別是：徵詢、找出財源、必要時修法。

但過去這兩年來，立法院忽視了這個程序。他們用一個預算案包裹了預算規模，要行政院接受，這等於是替行政院編列預算。你想想看，如果立法院用法律案編了一百億送給行政院，行政院照編一百億送回立法院，立法院審預算時就會變相在審自己編的預算，如果刪減，也是刪自己編的預算。所以「編列預算」與「審查預算」的分際是非常清楚的。

（黃暐瀚確認其意為「立法院不可以侵犯行政院的預算權與權力分立原則」後）

對，如果可以幫行政院增加預算，這不得了！行政院提預算過來，你可以刪、可以審、可以凍結，但不能增加！這就是核心所在。所以只要遇到這種情況，就會感到窒礙難行。

如果立法院來徵詢，大家認為立法院講的有道理，我們回頭看整體財政規劃與財政紀律，若能夠調整且行政院同意，最後還是得由行政院來編列。所以像去年普發現金，原本預算編列二千三百五十億，但我們考量到雖然國家還有舉債額度，且有部分永居外籍人士未納入，所以我們增加了十億及相關行政費用，最後編了二千三百六十億。那是當時的情勢，我們認為若大家同意由政府舉債發放現金，政府就量力而為。但像今年的ＡＩ紅利，我們完全不舉債，這兩個是不同的狀況。順便說明一下，今年的ＡＩ紅利推動政務完全不舉債，也沒有增加債務。

如果依照《憲法》規定，總統在收到立法院送來的法案後，十天內必須公布法律，這是《憲法》第七十二條的規定。但《憲法》第三十七條又規定，總統公布法律時，須經行政院長副署。現在大家都在討論「須經行政院長副署」的意義啊。

我首先要強調，我們不是內閣制國家，也不是總統制國家。如果是內閣制，總統（或元首）可以解散國會，讓國會重來；如果是總統制，總統擁有否決權。但我們是所謂的雙首長制國家，當立法院送來一個違憲違法、破壞國家財政紀律，甚至侵犯到總統統帥權、國家安全與主權的法律案或預算案時，我們當然可以提出覆議，等一下我再講覆議。

有人說副署權是用來制衡總統的，我覺得那是對中華民國現行憲法的誤解。現在的行政院長是由總統直接提名，哪一天立法院送來一個法案要公布，行政院長說「我不署名」，總統說「不行，你一定要副署」，行政院長堅持不下去！總統明天就可以換人，換個願意副署的人來就好。

（再次追問「很多討論會說副署或不副署是行政院在對抗總統，但那種狀況是經過七次修憲之前、還需要立法院同意閣揆時的狀況」）

對，現在行政院長任命不用經過立法院同意，所以總統只要覺得院長跟自己意見不一樣，明天就可以換掉。現任行政院長跟總統是不可能有這種衝突的啦！如果有意見不一樣，我們是用討論的，不可能用副署權來制衡總統，毫無制衡的道理。所以最近有些學者甚至是國際學者說這是「制衡總統」，我就想試問：如果你是行政院長，當你跟總統意見不一樣時，你無法用副署權制衡總統，因為明天就被換掉了。

所以，副署權是在總統沒有否決權、也沒有主動解散國會權的體制下，當立法院透過違憲、破壞財政紀律、危害國家主權安全，甚至侵犯統帥權的法案時，總統無法防禦，行政院長就必須有這個防禦權力。

這個不副署的程序是這樣的，立法院把案子送到總統府，總統府簽署後送回行政院，由我來副署。如果我不副署，我會寫一份公文，告訴總統基於哪些理由決定不副署。總統看了之後，如果不同意，他可以叫我一定要副署，若我堅持，總統就可以免職行政院長；但如果總統看了覺得有道理，他就會發文給立法院，表示行政院長基於相關理由不予副署。這樣這個法案就沒有公布，也就沒有生效。而且過了十天的憲法公布期限，也不可能再回頭了。所以他們說凍結預算要求總統再公布，那是不可行的事。

（確認意思：「現行《憲法》第三十七條的行政院長副署權，過去感覺是被動的，但現在如果遇到立法院三讀通過的法律過程或結果有重大違憲之虞時，總統與行政院長可以使用第三十七條來做防禦」；

同時產生的質疑：《憲法》第三十七條寫道：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」條文寫得很清楚，如果不副署，總統是不能公布法律的。但現在法界或在野黨的意見說：雖然這樣寫，但你不能不副署，因為這是你的憲政忠誠，你只能選擇副署。在野黨立委認為你根本沒有權利做不副署的決定。）

卓榮泰：

如果這樣，《憲法》這一條就形同具文了啊！我是忠於《憲法》的。條文用的是「須經」，不是「得」，「須經」就是必要條件。如果我基於對憲法秩序的維護，認為這對憲政秩序與國家體制有破壞，我跟總統報告理由後決定不副署，總統接受了，這就是制度的設計。否則這一條真的形同具文。

二、決策過程、理由簡要

卓榮泰：

我們收到文之後，會請法規會、政務委員以及主計總處、相關部會詳細檢討，提出不應該副署的理由，我才會在公文上說明。至於決定不副署的理由，主要是因為破壞權力分立、破壞財政紀律，破壞行政、立法兩院的職權分際。

這樣講可能很抽象，我們看第六、七、八案，也就是《衛星廣播電視法》、《有線廣播電視法》、《廣播電視法》。原本的條文是「黨政軍退出媒體」，規定政府、政黨及相關法人不可直接或間接投資媒體。現在修法把「政黨」拿掉，變成政府不能投資，但政黨卻可以！這等於讓當初好不容易退出媒體的黨政軍重新回來。黨政軍退出媒體是當初突破黨禁、報禁時，多少人在街頭與體制內爭取來的原則。如果把政黨拿掉，意味著政黨可以投資媒體事業，這三個法案如果我副署了，黨政軍介入媒體就回來了，這我不能副署啊！

再來，我們看《老舊眷村改建條例》與《不當黨產處理條例》。當時眷村改建有其特定條件，有某個個案因不符年限條件而未納入，但立委竟然為了這個個案單獨立法，讓它適用改建條例。為個案修法是非常不妥的，後患無窮，後續會有無數類似案子要求比照辦理，政府動輒要再投入幾千億，嚴重破壞財政紀律與公平原則。

《黨產條例》也是一樣。一零九年大法官釋字第七九三號已經認定處理不當黨產是合憲的，現在卻要回復讓特定組織可以經營各種行業，這同樣是為單一個案修法，違背立法原則。還有《立法院組織法》。如果通過了，立委助理費被挪用濫用的行為將完全除罪化！而且這個除罪化還不包含縣市議會，只針對立法院。這對社會正義說不過去！

至於《兒童及少年未來帳戶條例》，總統在三月已經召開國安高層會議，針對兒童津貼等提出五大項、十八個策略，相關法案也已送立法院。結果立法院又另立一套法律架在上面，增加法律預算支出，這同樣違反權力分立與財政紀律。

最後是《財政收支劃分法》。一一三年第一次修法時我們提過覆議，當時指出公式計算錯誤，導致三百四十五億發不出去。結果覆議沒有通過，他們甚至還修法把錯誤公式蓋過去。這嚴重破壞了財政收支的垂直與水平分配，造成「富者越富、窮者沒變富」，嚴重違反財政紀律。

如果這八個案子行政院都照單全收，我們的財政紀律會更糟，黨政軍會重回媒體，個案立法的惡例一開，後患無窮。

（後面主持人認為對這些法案的認知陌生，應進一步解釋）

因為《財劃法》本身非常複雜，垂直與水平分配很難在一時之間讓一般民眾完全理解；《廣電三法》若不把「政黨」兩個字抽出來做對比，一般人也很難察覺文字背後的影響；《眷村條例》與《黨產條例》屬於個案，感受的人較少；最清楚的其實是《立法院組織法》的助理費除罪化，這大家就聽得很懂了。

（談預算解凍條件被設定為「必須副署這些法案」一事）

當然不行。憲法規定的十日是法定期間，時間過了就不能補副署。把「不可能成就的條件」拿來當作預算解凍條件，在民法上是「自始不能成就的條件」，應該視為無條件解凍。

三、對在野黨質疑「常言道『惡法亦法』，即使賴總統或民進黨覺得不應該，應等一一七年如果民進黨能重回過半再修回來，現階段宜尊重立法院三讀結果」的回應

卓榮泰：

當然有，第一次決定不副署時我們考量了非常久。以《財劃法》為例，我們先前依照程序提出覆議，理由寫得很清楚，結果覆議還是失敗。

大家記得一一三年底協調預算時，為了《原住民保留地禁伐補償條例》，立法院將補償金從三萬提高到六萬。這其實違反了《預算法》第九十一條與《憲法》規定，但當時我剛上任幾個月，為了讓預算順利通過，我找來三黨黨團，表示「下不為例」，由立法院正式徵詢行政院意見後，我們同意提高到六萬。前兩週我拜訪韓院長時，他還特別提到記得我說過「下不為例」。

但回想起來，沒有「下不為例」這回事！後來他們繼續用法律案大幅增加歲出，完全不徵詢行政院意見、不找財源。如果我一點反對意見都不表達，我覺得我愧對憲法與法律。所以我才說，既然我要守住憲法的大門，所有的球就會對著我打。守門員受傷倒下沒關係，還有千千萬萬個守門員會上來，我們要守住的是憲法的大門。

至於說「惡法亦法」，這話由立法機關講出來是最大的諷刺。如果你知道是惡法，自己就應該修改，不能強行通過！

四、「解開僵局」的方法

卓榮泰：

一一三年五月二十日上任後，我們就預期國會結構會帶來挑戰。但這種侵犯行政權的方式一而在、再而三發生，行政院完全是被動防守。如果我們連防守的能力都沒有，這四年過去，國家體制將變得難以回復——黨政軍重回媒體、為個案立法的惡例一開，財政體制大為破壞。

如果以後換成國民黨執政，立法院由非國民黨過半，一切可能會重來一次！立法院現在知道在法律案裡直接寫入金額來設定預算，這是有意規避憲政規範。我覺得透過這幾次不副署，能凸顯憲政真正的意義。既然選擇當憲政守門員，就要經得起風吹雨打。

五、預算審議延宕對行政推展造成的傷害

卓榮泰：

施政影響絕對有。公務員心情處於不確定狀態，許多年初該簽約的項目都必須往延。雖然依《預算法》可以按上年度執行數暫支，但立法院後來刪減過頭，甚至刪到了已經執行的額度！

例如行政院長施政聯繫費用，去年編列六百一十五萬、被刪剩三百一十五萬。今年前八個月我們依比例使用了一百五十萬，結果立法院最後只給我們保留六十一萬！等於我們已經合規定花掉的錢，被刪減了百分之九十，這在決算時會呈現非常怪異的變數。甚至連我個人的特支費、政務官薪水都被刪除或凍結。我現在等於是「無薪加班」，每天加班還領不到薪水（笑）。

（追問未來四個月的應處）

這就是想逼行政院低頭。但如果行政院低頭，以後地方政府面對地方議會，全台的首長大概都要面臨這種脅迫了！我們必須堅持這是法定應支出的待遇，不能被隨意刪減凍結。個人事小，國家體制事大。薪水被凍結，我回家就多做一點家事囉！家人也很體諒。最近有人要請我吃飯，我都會答應（笑）。

六、其他雜談

(一)對新會期的心情

我始終保持樂觀。如果抱持悲觀，每天的工作就白做了。九月二十九日我會誠懇向國會提出施政報告並備詢，希望立法院能儘速審議追加預算（六千零七十六億）與明年的總預算。大家關心的ＡＩ紅利（每人一萬元），如果立法院能在今年底前把預算審議通過，我們行政準備作業都做好了，希望明年農曆年前後能用最快速度發放給民眾。

另外關於教育政策，高中免學雜費大家很有感；學貸利率也降到了百分之零點七七五，並有畢業後兩年的寬限期不用還本金；大學宿舍正在推動「宿舍二點零」，補助住宿生每學期五千元（弱勢或軍公教子弟七千元），在外租屋也有租金補貼。

(二)與總統的合作默契程度

我非常感謝賴總統這兩年多來的信任。府院之間每週都有固定會議，溝通完全沒有問題。雖然行政院長是一個耗損率極高的工作，我原本給自己設定的目标是做半年（笑），過完農曆年就好，但既然總統交付任務，我就照優先順序全力以赴。

瑞士洛桑管理學院公布的國家競爭力，台灣評比高居全世界第四，這是史上最好成績；去年經濟成長率達百分之八點七六，今年預估達百分之十一點零五；基本工資明年預估將突破三萬元；國民平均所得也將突破三萬九千美元。這些數據代表台灣正在進步，我們堅持走在「健康台灣、均衡台灣、團結台灣」的正確路線上。

因此理論上看來，未因薪資凍結而陷入困頓

而且這樣還能逼出「省錢之道」，看來還真的是一舉多得；只是這樣的堅持，最怕的是終有一日必須屈服，一切都是白費心機...

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若如星塵消散　我仍向前漂流　以漸弱的光芒　勾勒新的地圖

在那日到來前　征程必須繼續　願這平凡生命　可以燃燒更久（一步步往前　絕不回頭）遠處有道聲音　引領我們前行　奇蹟正逐步接近

沉默屈服於我們堅持不懈的腳步　我們的勇氣終在星海綻放　我們此刻就是星海

https://i.imgur.com/4iH2rFK.jpeg　　　　　　——R!N、Ge…

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